各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新(xīn)疆生産(chǎn)建設兵團發展改革委、科(kē)技(jì )廳（委）、工(gōng)信廳（委）、财政廳（局）、自然資源主管部門、生态環境廳（局）、住建廳（委、局）、農業農村（農牧）廳（局、委）、市場監督局、機關事務(wù)管理(lǐ)部門：
開展資源綜合利用(yòng)是我國(guó)深入實施可(kě)持續發展戰略的重要内容。大宗固體(tǐ)廢棄物(wù)（以下簡稱“大宗固廢”）量大面廣、環境影響突出、利用(yòng)前景廣闊，是資源綜合利用(yòng)的核心領域。推進大宗固廢綜合利用(yòng)對提高資源利用(yòng)效率、改善環境質(zhì)量、促進經濟社會發展全面綠色轉型具(jù)有(yǒu)重要意義。為(wèi)深入貫徹落實黨的十九屆五中(zhōng)全會精(jīng)神，進一步提升大宗固廢綜合利用(yòng)水平，全面提高資源利用(yòng)效率，推動生态文(wén)明建設，促進高質(zhì)量發展，制定本指導意見。
一、現狀與形勢
（一）“十三五”取得的成效。黨的十八大以來，我國(guó)把資源綜合利用(yòng)納入生态文(wén)明建設總體(tǐ)布局，不斷完善法規政策、強化科(kē)技(jì )支撐、健全标準規範，推動資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業發展壯大，各項工(gōng)作(zuò)取得積極進展。2019年，大宗固廢綜合利用(yòng)率達到55%，比2015年提高5個百分(fēn)點；其中(zhōng)，煤矸石、粉煤灰、工(gōng)業副産(chǎn)石膏、稭稈的綜合利用(yòng)率分(fēn)别達到70%、78%、70%、86%。“十三五”期間，累計綜合利用(yòng)各類大宗固廢約130億噸，減少占用(yòng)土地超過100萬畝，提供了大量資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品，促進了煤炭、化工(gōng)、電(diàn)力、鋼鐵、建材等行業高質(zhì)量發展，資源環境和經濟效益顯著，對緩解我國(guó)部分(fēn)原材料緊缺、改善生态環境質(zhì)量發揮了重要作(zuò)用(yòng)。
（二）“十四五”面臨的形勢。“十四五”時期，我國(guó)将開啓全面建設社會主義現代化國(guó)家新(xīn)征程，圍繞推動高質(zhì)量發展主題，全面提高資源利用(yòng)效率的任務(wù)更加迫切。受資源禀賦、能(néng)源結構、發展階段等因素影響，未來我國(guó)大宗固廢仍将面臨産(chǎn)生強度高、利用(yòng)不充分(fēn)、綜合利用(yòng)産(chǎn)品附加值低的嚴峻挑戰。目前，大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新(xīn)增堆存量近30億噸，其中(zhōng)，赤泥、磷石膏、鋼渣等固廢利用(yòng)率仍較低，占用(yòng)大量土地資源，存在較大的生态環境安(ān)全隐患。要深入貫徹落實《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)固體(tǐ)廢物(wù)污染環境防治法》等法律法規，大力推進大宗固廢源頭減量、資源化利用(yòng)和無害化處置，強化全鏈條治理(lǐ)，着力解決突出矛盾和問題，推動資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業實現新(xīn)發展。
二、總體(tǐ)要求
（三）指導思想。以習近平新(xīn)時代中(zhōng)國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)、四中(zhōng)、五中(zhōng)全會精(jīng)神，堅定不移貫徹新(xīn)發展理(lǐ)念，以全面提高資源利用(yòng)效率為(wèi)目标，以推動資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業綠色發展為(wèi)核心，加強系統治理(lǐ)，創新(xīn)利用(yòng)模式，實施專項行動，促進大宗固廢實現綠色、高效、高質(zhì)、高值、規模化利用(yòng)，提高大宗固廢綜合利用(yòng)水平，助力生态文(wén)明建設，為(wèi)經濟社會高質(zhì)量發展提供有(yǒu)力支撐。
（四）基本原則。
——堅持政府引導與市場主導相結合。完善綜合性政策措施，激發各類市場主體(tǐ)活力，充分(fēn)發揮市場配置資源的決定性作(zuò)用(yòng)，更好發揮政府作(zuò)用(yòng)，加快發展壯大大宗固廢綜合利用(yòng)産(chǎn)業。
——堅持規模利用(yòng)與高值利用(yòng)相結合。積極拓寬大宗固廢綜合利用(yòng)渠道，進一步擴大利用(yòng)規模，力争吃幹榨盡，不斷提高資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品附加值，增強産(chǎn)業核心競争力。
——堅持消納存量與控制增量相結合。依法依規、科(kē)學(xué)有(yǒu)序消納存量大宗固廢；因地制宜、綜合施策，有(yǒu)效降低大宗固廢産(chǎn)排強度，加大綜合利用(yòng)力度，嚴控新(xīn)增大宗固廢堆存量。
——堅持突出重點與系統治理(lǐ)相結合。加強大宗固廢綜合利用(yòng)全過程管理(lǐ)，協同推進産(chǎn)廢、利廢和規範處置各環節，嚴守大宗固廢綜合利用(yòng)和安(ān)全處置的環境底線(xiàn)。
——堅持技(jì )術創新(xīn)與模式創新(xīn)相結合。強化創新(xīn)引領，突破大宗固廢綜合利用(yòng)技(jì )術瓶頸，加快先進适用(yòng)技(jì )術推廣應用(yòng)，加強示範引領，培育大宗固廢綜合利用(yòng)新(xīn)模式。
（五）主要目标。到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工(gōng)業副産(chǎn)石膏、建築垃圾、農作(zuò)物(wù)稭稈等大宗固廢的綜合利用(yòng)能(néng)力顯著提升，利用(yòng)規模不斷擴大，新(xīn)增大宗固廢綜合利用(yòng)率達到60%，存量大宗固廢有(yǒu)序減少。大宗固廢綜合利用(yòng)水平不斷提高，綜合利用(yòng)産(chǎn)業體(tǐ)系不斷完善；關鍵瓶頸技(jì )術取得突破，大宗固廢綜合利用(yòng)技(jì )術創新(xīn)體(tǐ)系逐步建立；政策法規、标準和統計體(tǐ)系逐步健全，大宗固廢綜合利用(yòng)制度基本完善；産(chǎn)業間融合共生、區(qū)域間協同發展模式不斷創新(xīn)；集約高效的産(chǎn)業基地和骨幹企業示範引領作(zuò)用(yòng)顯著增強，大宗固廢綜合利用(yòng)産(chǎn)業高質(zhì)量發展新(xīn)格局基本形成。
三、提高大宗固廢資源利用(yòng)效率
（六）煤矸石和粉煤灰。持續提高煤矸石和粉煤灰綜合利用(yòng)水平，推進煤矸石和粉煤灰在工(gōng)程建設、塌陷區(qū)治理(lǐ)、礦井充填以及鹽堿地、沙漠化土地生态修複等領域的利用(yòng)，有(yǒu)序引導利用(yòng)煤矸石、粉煤灰生産(chǎn)新(xīn)型牆體(tǐ)材料、裝(zhuāng)飾裝(zhuāng)修材料等綠色建材，在風險可(kě)控前提下深入推動農業領域應用(yòng)和有(yǒu)價組分(fēn)提取，加強大摻量和高附加值産(chǎn)品應用(yòng)推廣。
（七）尾礦（共伴生礦）。穩步推進金屬尾礦有(yǒu)價組分(fēn)高效提取及整體(tǐ)利用(yòng)，推動采礦廢石制備砂石骨料、陶粒、幹混砂漿等砂源替代材料和膠凝回填利用(yòng)，探索尾礦在生态環境治理(lǐ)領域的利用(yòng)。加快推進黑色金屬、有(yǒu)色金屬、稀貴金屬等共伴生礦産(chǎn)資源綜合開發利用(yòng)和有(yǒu)價組分(fēn)梯級回收，推動有(yǒu)價金屬提取後剩餘廢渣的規模化利用(yòng)。依法依規推動已閉庫尾礦庫生态修複，未經批準不得擅自回采尾礦。
（八）冶煉渣。加強産(chǎn)業協同利用(yòng)，擴大赤泥和鋼渣利用(yòng)規模，提高赤泥在道路材料中(zhōng)的摻用(yòng)比例，擴大鋼渣微粉作(zuò)混凝土摻合料在建設工(gōng)程等領域的利用(yòng)。不斷探索赤泥和鋼渣的其他(tā)規模化利用(yòng)渠道。鼓勵從赤泥中(zhōng)回收鐵、堿、氧化鋁，從冶煉渣中(zhōng)回收稀有(yǒu)稀散金屬和稀貴金屬等有(yǒu)價組分(fēn)，提高礦産(chǎn)資源利用(yòng)效率，保障國(guó)家資源安(ān)全，逐步提高冶煉渣綜合利用(yòng)率。
（九）工(gōng)業副産(chǎn)石膏。拓寬磷石膏利用(yòng)途徑，繼續推廣磷石膏在生産(chǎn)水泥和新(xīn)型建築材料等領域的利用(yòng)，在确保環境安(ān)全的前提下，探索磷石膏在土壤改良、井下充填、路基材料等領域的應用(yòng)。支持利用(yòng)脫硫石膏、檸檬酸石膏制備綠色建材、石膏晶須等新(xīn)産(chǎn)品新(xīn)材料，擴大工(gōng)業副産(chǎn)石膏高值化利用(yòng)規模。積極探索钛石膏、氟石膏等複雜難用(yòng)工(gōng)業副産(chǎn)石膏的資源化利用(yòng)途徑。
（十）建築垃圾。加強建築垃圾分(fēn)類處理(lǐ)和回收利用(yòng)，規範建築垃圾堆存、中(zhōng)轉和資源化利用(yòng)場所建設和運營，推動建築垃圾綜合利用(yòng)産(chǎn)品應用(yòng)。鼓勵建築垃圾再生骨料及制品在建築工(gōng)程和道路工(gōng)程中(zhōng)的應用(yòng)，以及将建築垃圾用(yòng)于土方平衡、林業用(yòng)土、環境治理(lǐ)、燒結制品及回填等，不斷提高利用(yòng)質(zhì)量、擴大資源化利用(yòng)規模。
（十一）農作(zuò)物(wù)稭稈。大力推進稭稈綜合利用(yòng)，推動稭稈綜合利用(yòng)産(chǎn)業提質(zhì)增效。堅持農用(yòng)優先，持續推進稭稈肥料化、飼料化和基料化利用(yòng)，發揮好稭稈耕地保育和種養結合功能(néng)。擴大稭稈清潔能(néng)源利用(yòng)規模，鼓勵利用(yòng)稭稈等生物(wù)質(zhì)能(néng)供熱供氣供暖，優化農村用(yòng)能(néng)結構，推進生物(wù)質(zhì)天然氣在工(gōng)業領域應用(yòng)。不斷拓寬稭稈原料化利用(yòng)途徑，鼓勵利用(yòng)稭稈生産(chǎn)環保闆材、炭基産(chǎn)品、聚乳酸、紙漿等，推動稭稈資源轉化為(wèi)高附加值的綠色産(chǎn)品。建立健全稭稈收儲運體(tǐ)系，開展專業化、精(jīng)細化的運管服務(wù)，打通稭稈産(chǎn)業發展的“最初一公(gōng)裏”。
四、推進大宗固廢綜合利用(yòng)綠色發展
（十二）推進産(chǎn)廢行業綠色轉型，實現源頭減量。開展産(chǎn)廢行業綠色設計，在生産(chǎn)過程充分(fēn)考慮後續綜合利用(yòng)環節，切實從源頭削減大宗固廢。大力發展綠色礦業，推廣應用(yòng)矸石不出井模式，鼓勵采礦企業利用(yòng)尾礦、共伴生礦填充采空區(qū)、治理(lǐ)塌陷區(qū)，推動實現尾礦就地消納。開展能(néng)源、冶金、化工(gōng)等重點行業綠色化改造，不斷優化工(gōng)藝流程、改進技(jì )術裝(zhuāng)備，降低大宗固廢産(chǎn)生強度。推動煤矸石、尾礦、鋼鐵渣等大宗固廢産(chǎn)生過程自消納，推動提升磷石膏、赤泥等複雜難用(yòng)大宗固廢淨化處理(lǐ)水平，為(wèi)綜合利用(yòng)創造條件。在工(gōng)程建設領域推行綠色施工(gōng)，推廣廢棄路面材料和拆除垃圾原地再生利用(yòng)，實施建築垃圾分(fēn)類管理(lǐ)、源頭減量和資源化利用(yòng)。
（十三）推動利廢行業綠色生産(chǎn)，強化過程控制。持續提升利廢企業技(jì )術裝(zhuāng)備水平，加大小(xiǎo)散亂污企業整治力度。強化大宗固廢綜合利用(yòng)全流程管理(lǐ)，嚴格落實全過程環境污染防治責任。推行大宗固廢綠色運輸，鼓勵使用(yòng)專用(yòng)運輸設備和車(chē)輛，加強大宗固廢運輸過程管理(lǐ)。鼓勵利廢企業開展清潔生産(chǎn)審核，嚴格執行污染物(wù)排放标準，完善環境保護措施，防止二次污染。
（十四）強化大宗固廢規範處置，守住環境底線(xiàn)。加強大宗固廢貯存及處置管理(lǐ)，強化主體(tǐ)責任，推動建設符合有(yǒu)關國(guó)家标準的貯存設施，實現安(ān)全分(fēn)類存放，杜絕混排混堆。統籌兼顧大宗固廢增量消納和存量治理(lǐ)，加大重點流域和重點區(qū)域大宗固廢的綜合整治力度，健全環保長(cháng)效監督管理(lǐ)制度。
五、推動大宗固廢綜合利用(yòng)創新(xīn)發展
（十五）創新(xīn)大宗固廢綜合利用(yòng)模式。在煤炭行業推廣“煤矸石井下充填+地面回填”，促進矸石減量；在礦山(shān)行業建立“梯級回收+生态修複+封存保護”體(tǐ)系，推動綠色礦山(shān)建設；在鋼鐵冶金行業推廣“固廢不出廠”，加強全量化利用(yòng)；在建築建造行業推動建築垃圾“原地再生+異地處理(lǐ)”，提高利用(yòng)效率；在農業領域開展“工(gōng)農複合”，推動産(chǎn)業協同；針對退役光伏組件、風電(diàn)機組葉片等新(xīn)興産(chǎn)業固廢，探索規範回收以及可(kě)循環、高值化的再生利用(yòng)途徑；在重點區(qū)域推廣大宗固廢“公(gōng)鐵水聯運”的區(qū)域協同模式，強化資源配置。因地制宜推動大宗固廢多(duō)産(chǎn)業、多(duō)品種協同利用(yòng)，形成可(kě)複制、可(kě)推廣的大宗固廢綜合利用(yòng)發展新(xīn)模式。
（十六）創新(xīn)大宗固廢綜合利用(yòng)關鍵技(jì )術。鼓勵企業建立技(jì )術研發平台，加大關鍵技(jì )術研發投入力度，重點突破源頭減量減害與高質(zhì)綜合利用(yòng)關鍵核心技(jì )術和裝(zhuāng)備，推動大宗固廢利用(yòng)過程風險控制的關鍵技(jì )術研發。依托國(guó)家級創新(xīn)平台，支持産(chǎn)學(xué)研用(yòng)有(yǒu)機融合，鼓勵建設産(chǎn)業技(jì )術創新(xīn)聯盟等基礎研發平台。加大科(kē)技(jì )支撐力度，将大宗固廢綜合利用(yòng)關鍵技(jì )術、大規模高質(zhì)綜合利用(yòng)技(jì )術研發等納入國(guó)家重點研發計劃。适時修訂資源綜合利用(yòng)技(jì )術政策大綱，強化先進适用(yòng)技(jì )術推廣應用(yòng)與集成示範。
（十七）創新(xīn)大宗固廢協同利用(yòng)機制。鼓勵多(duō)産(chǎn)業協同利用(yòng)，推進大宗固廢綜合利用(yòng)産(chǎn)業與上遊煤電(diàn)、鋼鐵、有(yǒu)色、化工(gōng)等産(chǎn)業協同發展，與下遊建築、建材、市政、交通、環境治理(lǐ)等産(chǎn)品應用(yòng)領域深度融合，打通部門間、行業間堵點和痛點。推動跨區(qū)域協同利用(yòng)，建立跨區(qū)域、跨部門聯動協調機制，推動京津冀協同發展、長(cháng)江經濟帶發展、粵港澳大灣區(qū)建設、長(cháng)三角一體(tǐ)化發展、黃河流域生态保護和高質(zhì)量發展等國(guó)家重大戰略區(qū)域的大宗固廢協同處置利用(yòng)。
（十八）創新(xīn)大宗固廢管理(lǐ)方式。充分(fēn)利用(yòng)大數據、互聯網等現代化信息技(jì )術手段，推動大宗固廢産(chǎn)生量大的行業、地區(qū)和産(chǎn)業園區(qū)建立“互聯網+大宗固廢”綜合利用(yòng)信息管理(lǐ)系統，提高大宗固廢綜合利用(yòng)信息化管理(lǐ)水平。充分(fēn)依托已有(yǒu)資源，鼓勵社會力量開展大宗固廢綜合利用(yòng)交易信息服務(wù)，為(wèi)産(chǎn)廢和利廢企業提供信息服務(wù)，分(fēn)品種及時發布大宗固廢産(chǎn)生單位、産(chǎn)生量、品質(zhì)及利用(yòng)情況等，提高資源配置效率，促進大宗固廢綜合利用(yòng)率整體(tǐ)提升。
六、實施資源高效利用(yòng)行動
（十九）骨幹企業示範引領行動。在煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工(gōng)業副産(chǎn)石膏、建築垃圾、農作(zuò)物(wù)稭稈等大宗固廢綜合利用(yòng)領域，培育50家具(jù)有(yǒu)較強上下遊産(chǎn)業帶動能(néng)力、掌握核心技(jì )術、市場占有(yǒu)率高的綜合利用(yòng)骨幹企業。支持骨幹企業開展高效、高質(zhì)、高值大宗固廢綜合利用(yòng)示範項目建設，形成可(kě)複制、可(kě)推廣的實施範例，發揮帶動引領作(zuò)用(yòng)。
（二十）綜合利用(yòng)基地建設行動。聚焦煤炭、電(diàn)力、冶金、化工(gōng)等重點産(chǎn)廢行業，圍繞國(guó)家重大戰略實施，建設50個大宗固廢綜合利用(yòng)基地和50個工(gōng)業資源綜合利用(yòng)基地，推廣一批大宗固廢綜合利用(yòng)先進适用(yòng)技(jì )術裝(zhuāng)備，不斷促進資源利用(yòng)效率提升。在糧棉主産(chǎn)區(qū)，以農業廢棄物(wù)為(wèi)重點，建設50個工(gōng)農複合型循環經濟示範園區(qū)，不斷提升農林廢棄物(wù)綜合利用(yòng)水平。
（二十一）資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品推廣行動。将推廣使用(yòng)資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品納入節約型機關、綠色學(xué)校等綠色生活創建行動。加大政府綠色采購(gòu)力度，鼓勵黨政機關和學(xué)校、醫(yī)院等公(gōng)共機構優先采購(gòu)稭稈環保闆材等資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品，發揮公(gōng)共機構示範作(zuò)用(yòng)。鼓勵綠色建築使用(yòng)以煤矸石、粉煤灰、工(gōng)業副産(chǎn)石膏、建築垃圾等大宗固廢為(wèi)原料的新(xīn)型牆體(tǐ)材料、裝(zhuāng)飾裝(zhuāng)修材料。結合鄉村建設行動，引導在鄉村公(gōng)共基礎設施建設中(zhōng)使用(yòng)新(xīn)型牆體(tǐ)材料。
（二十二）大宗固廢系統治理(lǐ)能(néng)力提升行動。加快完善大宗固廢綜合利用(yòng)标準體(tǐ)系，推動上下遊産(chǎn)業間标準銜接。加強大宗固廢綜合利用(yòng)行業統計能(néng)力建設，明确統計口徑、統計标準和統計方法，提高統計的及時性和準确性。鼓勵企業積極開展工(gōng)業固體(tǐ)廢物(wù)資源綜合利用(yòng)評價，不斷健全評價機制，加強評價機構能(néng)力建設，規範評價機構運行管理(lǐ)，積極推動評價結果采信，引導企業提高資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品質(zhì)量。
七、保障措施
（二十三）加強組織協調。各地發展改革部門要會同科(kē)技(jì )、工(gōng)業和信息化、财政、自然資源、生态環境、住房城鄉建設、農業農村、市場監管、機關事務(wù)管理(lǐ)等部門，切實履行職責，按照職能(néng)分(fēn)工(gōng)，建立責任明确、協調有(yǒu)序、監管有(yǒu)力的工(gōng)作(zuò)協調機制，強化政策聯動，統籌推動本地區(qū)大宗固廢綜合利用(yòng)工(gōng)作(zuò)。各地應對本地區(qū)政策執行情況和産(chǎn)業發展情況進行跟蹤評估，每年定期上報本地區(qū)大宗固廢綜合利用(yòng)情況。
（二十四）強化法治保障。積極推動資源綜合利用(yòng)立法，研究制定建築垃圾、農作(zuò)物(wù)稭稈等大宗固廢綜合利用(yòng)管理(lǐ)辦(bàn)法，鼓勵地方制定大宗固廢綜合利用(yòng)法規。強化執法監管，發揮好生态環境、市場監管、自然資源等部門職能(néng)，嚴格執行固體(tǐ)廢物(wù)污染防治相關法規，形成綜合監管執法合力，對相關違法違規主體(tǐ)和行為(wèi)加大處罰力度。
（二十五）完善支持政策。繼續落實增值稅、所得稅、環境保護稅等優惠政策。鼓勵綠色信貸，支持大宗固廢綜合利用(yòng)企業發放綠色債券。鼓勵地方支持資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業發展。完善市場準入制度，加強事中(zhōng)事後監管，營造公(gōng)平競争市場環境，有(yǒu)效增強資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業投資吸引力，引導社會資本加大大宗固廢綜合利用(yòng)投入，不斷探索依靠市場機制推動大宗固廢綜合利用(yòng)的路徑和模式。
（二十六）加強宣傳推廣。組織開展形式多(duō)樣的宣傳活動，通過傳統新(xīn)聞媒體(tǐ)和新(xīn)媒體(tǐ)等多(duō)種途徑宣傳普及大宗固廢綜合利用(yòng)有(yǒu)關知識，提高全民(mín)節約資源和保護環境的意識。充分(fēn)發揮各有(yǒu)關部門、行業協會指導作(zuò)用(yòng)，宣傳大宗固廢綜合利用(yòng)典型案例，推廣典型經驗，激發社會投資動力和活力，營造全社會積極參與的良好氛圍。
國(guó)家發展改革委
科(kē) 技(jì ) 部
工(gōng)業和信息化部
财 政 部
自 然 資 源 部
生 态 環 境 部
住房和城鄉建設部
農 業 農 村 部
市場監管總局
國(guó) 管 局
2021年3月18日
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新(xīn)疆生産(chǎn)建設兵團發展改革委、科(kē)技(jì )廳（委）、工(gōng)信廳（委）、财政廳（局）、自然資源主管部門、生态環境廳（局）、住建廳（委、局）、農業農村（農牧）廳（局、委）、市場監督局、機關事務(wù)管理(lǐ)部門：
開展資源綜合利用(yòng)是我國(guó)深入實施可(kě)持續發展戰略的重要内容。大宗固體(tǐ)廢棄物(wù)（以下簡稱“大宗固廢”）量大面廣、環境影響突出、利用(yòng)前景廣闊，是資源綜合利用(yòng)的核心領域。推進大宗固廢綜合利用(yòng)對提高資源利用(yòng)效率、改善環境質(zhì)量、促進經濟社會發展全面綠色轉型具(jù)有(yǒu)重要意義。為(wèi)深入貫徹落實黨的十九屆五中(zhōng)全會精(jīng)神，進一步提升大宗固廢綜合利用(yòng)水平，全面提高資源利用(yòng)效率，推動生态文(wén)明建設，促進高質(zhì)量發展，制定本指導意見。
一、現狀與形勢
（一）“十三五”取得的成效。黨的十八大以來，我國(guó)把資源綜合利用(yòng)納入生态文(wén)明建設總體(tǐ)布局，不斷完善法規政策、強化科(kē)技(jì )支撐、健全标準規範，推動資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業發展壯大，各項工(gōng)作(zuò)取得積極進展。2019年，大宗固廢綜合利用(yòng)率達到55%，比2015年提高5個百分(fēn)點；其中(zhōng)，煤矸石、粉煤灰、工(gōng)業副産(chǎn)石膏、稭稈的綜合利用(yòng)率分(fēn)别達到70%、78%、70%、86%。“十三五”期間，累計綜合利用(yòng)各類大宗固廢約130億噸，減少占用(yòng)土地超過100萬畝，提供了大量資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品，促進了煤炭、化工(gōng)、電(diàn)力、鋼鐵、建材等行業高質(zhì)量發展，資源環境和經濟效益顯著，對緩解我國(guó)部分(fēn)原材料緊缺、改善生态環境質(zhì)量發揮了重要作(zuò)用(yòng)。
（二）“十四五”面臨的形勢。“十四五”時期，我國(guó)将開啓全面建設社會主義現代化國(guó)家新(xīn)征程，圍繞推動高質(zhì)量發展主題，全面提高資源利用(yòng)效率的任務(wù)更加迫切。受資源禀賦、能(néng)源結構、發展階段等因素影響，未來我國(guó)大宗固廢仍将面臨産(chǎn)生強度高、利用(yòng)不充分(fēn)、綜合利用(yòng)産(chǎn)品附加值低的嚴峻挑戰。目前，大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新(xīn)增堆存量近30億噸，其中(zhōng)，赤泥、磷石膏、鋼渣等固廢利用(yòng)率仍較低，占用(yòng)大量土地資源，存在較大的生态環境安(ān)全隐患。要深入貫徹落實《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)固體(tǐ)廢物(wù)污染環境防治法》等法律法規，大力推進大宗固廢源頭減量、資源化利用(yòng)和無害化處置，強化全鏈條治理(lǐ)，着力解決突出矛盾和問題，推動資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業實現新(xīn)發展。
二、總體(tǐ)要求
（三）指導思想。以習近平新(xīn)時代中(zhōng)國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)、四中(zhōng)、五中(zhōng)全會精(jīng)神，堅定不移貫徹新(xīn)發展理(lǐ)念，以全面提高資源利用(yòng)效率為(wèi)目标，以推動資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業綠色發展為(wèi)核心，加強系統治理(lǐ)，創新(xīn)利用(yòng)模式，實施專項行動，促進大宗固廢實現綠色、高效、高質(zhì)、高值、規模化利用(yòng)，提高大宗固廢綜合利用(yòng)水平，助力生态文(wén)明建設，為(wèi)經濟社會高質(zhì)量發展提供有(yǒu)力支撐。
（四）基本原則。
——堅持政府引導與市場主導相結合。完善綜合性政策措施，激發各類市場主體(tǐ)活力，充分(fēn)發揮市場配置資源的決定性作(zuò)用(yòng)，更好發揮政府作(zuò)用(yòng)，加快發展壯大大宗固廢綜合利用(yòng)産(chǎn)業。
——堅持規模利用(yòng)與高值利用(yòng)相結合。積極拓寬大宗固廢綜合利用(yòng)渠道，進一步擴大利用(yòng)規模，力争吃幹榨盡，不斷提高資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品附加值，增強産(chǎn)業核心競争力。
——堅持消納存量與控制增量相結合。依法依規、科(kē)學(xué)有(yǒu)序消納存量大宗固廢；因地制宜、綜合施策，有(yǒu)效降低大宗固廢産(chǎn)排強度，加大綜合利用(yòng)力度，嚴控新(xīn)增大宗固廢堆存量。
——堅持突出重點與系統治理(lǐ)相結合。加強大宗固廢綜合利用(yòng)全過程管理(lǐ)，協同推進産(chǎn)廢、利廢和規範處置各環節，嚴守大宗固廢綜合利用(yòng)和安(ān)全處置的環境底線(xiàn)。
——堅持技(jì )術創新(xīn)與模式創新(xīn)相結合。強化創新(xīn)引領，突破大宗固廢綜合利用(yòng)技(jì )術瓶頸，加快先進适用(yòng)技(jì )術推廣應用(yòng)，加強示範引領，培育大宗固廢綜合利用(yòng)新(xīn)模式。
（五）主要目标。到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工(gōng)業副産(chǎn)石膏、建築垃圾、農作(zuò)物(wù)稭稈等大宗固廢的綜合利用(yòng)能(néng)力顯著提升，利用(yòng)規模不斷擴大，新(xīn)增大宗固廢綜合利用(yòng)率達到60%，存量大宗固廢有(yǒu)序減少。大宗固廢綜合利用(yòng)水平不斷提高，綜合利用(yòng)産(chǎn)業體(tǐ)系不斷完善；關鍵瓶頸技(jì )術取得突破，大宗固廢綜合利用(yòng)技(jì )術創新(xīn)體(tǐ)系逐步建立；政策法規、标準和統計體(tǐ)系逐步健全，大宗固廢綜合利用(yòng)制度基本完善；産(chǎn)業間融合共生、區(qū)域間協同發展模式不斷創新(xīn)；集約高效的産(chǎn)業基地和骨幹企業示範引領作(zuò)用(yòng)顯著增強，大宗固廢綜合利用(yòng)産(chǎn)業高質(zhì)量發展新(xīn)格局基本形成。
三、提高大宗固廢資源利用(yòng)效率
（六）煤矸石和粉煤灰。持續提高煤矸石和粉煤灰綜合利用(yòng)水平，推進煤矸石和粉煤灰在工(gōng)程建設、塌陷區(qū)治理(lǐ)、礦井充填以及鹽堿地、沙漠化土地生态修複等領域的利用(yòng)，有(yǒu)序引導利用(yòng)煤矸石、粉煤灰生産(chǎn)新(xīn)型牆體(tǐ)材料、裝(zhuāng)飾裝(zhuāng)修材料等綠色建材，在風險可(kě)控前提下深入推動農業領域應用(yòng)和有(yǒu)價組分(fēn)提取，加強大摻量和高附加值産(chǎn)品應用(yòng)推廣。
（七）尾礦（共伴生礦）。穩步推進金屬尾礦有(yǒu)價組分(fēn)高效提取及整體(tǐ)利用(yòng)，推動采礦廢石制備砂石骨料、陶粒、幹混砂漿等砂源替代材料和膠凝回填利用(yòng)，探索尾礦在生态環境治理(lǐ)領域的利用(yòng)。加快推進黑色金屬、有(yǒu)色金屬、稀貴金屬等共伴生礦産(chǎn)資源綜合開發利用(yòng)和有(yǒu)價組分(fēn)梯級回收，推動有(yǒu)價金屬提取後剩餘廢渣的規模化利用(yòng)。依法依規推動已閉庫尾礦庫生态修複，未經批準不得擅自回采尾礦。
（八）冶煉渣。加強産(chǎn)業協同利用(yòng)，擴大赤泥和鋼渣利用(yòng)規模，提高赤泥在道路材料中(zhōng)的摻用(yòng)比例，擴大鋼渣微粉作(zuò)混凝土摻合料在建設工(gōng)程等領域的利用(yòng)。不斷探索赤泥和鋼渣的其他(tā)規模化利用(yòng)渠道。鼓勵從赤泥中(zhōng)回收鐵、堿、氧化鋁，從冶煉渣中(zhōng)回收稀有(yǒu)稀散金屬和稀貴金屬等有(yǒu)價組分(fēn)，提高礦産(chǎn)資源利用(yòng)效率，保障國(guó)家資源安(ān)全，逐步提高冶煉渣綜合利用(yòng)率。
（九）工(gōng)業副産(chǎn)石膏。拓寬磷石膏利用(yòng)途徑，繼續推廣磷石膏在生産(chǎn)水泥和新(xīn)型建築材料等領域的利用(yòng)，在确保環境安(ān)全的前提下，探索磷石膏在土壤改良、井下充填、路基材料等領域的應用(yòng)。支持利用(yòng)脫硫石膏、檸檬酸石膏制備綠色建材、石膏晶須等新(xīn)産(chǎn)品新(xīn)材料，擴大工(gōng)業副産(chǎn)石膏高值化利用(yòng)規模。積極探索钛石膏、氟石膏等複雜難用(yòng)工(gōng)業副産(chǎn)石膏的資源化利用(yòng)途徑。
（十）建築垃圾。加強建築垃圾分(fēn)類處理(lǐ)和回收利用(yòng)，規範建築垃圾堆存、中(zhōng)轉和資源化利用(yòng)場所建設和運營，推動建築垃圾綜合利用(yòng)産(chǎn)品應用(yòng)。鼓勵建築垃圾再生骨料及制品在建築工(gōng)程和道路工(gōng)程中(zhōng)的應用(yòng)，以及将建築垃圾用(yòng)于土方平衡、林業用(yòng)土、環境治理(lǐ)、燒結制品及回填等，不斷提高利用(yòng)質(zhì)量、擴大資源化利用(yòng)規模。
（十一）農作(zuò)物(wù)稭稈。大力推進稭稈綜合利用(yòng)，推動稭稈綜合利用(yòng)産(chǎn)業提質(zhì)增效。堅持農用(yòng)優先，持續推進稭稈肥料化、飼料化和基料化利用(yòng)，發揮好稭稈耕地保育和種養結合功能(néng)。擴大稭稈清潔能(néng)源利用(yòng)規模，鼓勵利用(yòng)稭稈等生物(wù)質(zhì)能(néng)供熱供氣供暖，優化農村用(yòng)能(néng)結構，推進生物(wù)質(zhì)天然氣在工(gōng)業領域應用(yòng)。不斷拓寬稭稈原料化利用(yòng)途徑，鼓勵利用(yòng)稭稈生産(chǎn)環保闆材、炭基産(chǎn)品、聚乳酸、紙漿等，推動稭稈資源轉化為(wèi)高附加值的綠色産(chǎn)品。建立健全稭稈收儲運體(tǐ)系，開展專業化、精(jīng)細化的運管服務(wù)，打通稭稈産(chǎn)業發展的“最初一公(gōng)裏”。
四、推進大宗固廢綜合利用(yòng)綠色發展
（十二）推進産(chǎn)廢行業綠色轉型，實現源頭減量。開展産(chǎn)廢行業綠色設計，在生産(chǎn)過程充分(fēn)考慮後續綜合利用(yòng)環節，切實從源頭削減大宗固廢。大力發展綠色礦業，推廣應用(yòng)矸石不出井模式，鼓勵采礦企業利用(yòng)尾礦、共伴生礦填充采空區(qū)、治理(lǐ)塌陷區(qū)，推動實現尾礦就地消納。開展能(néng)源、冶金、化工(gōng)等重點行業綠色化改造，不斷優化工(gōng)藝流程、改進技(jì )術裝(zhuāng)備，降低大宗固廢産(chǎn)生強度。推動煤矸石、尾礦、鋼鐵渣等大宗固廢産(chǎn)生過程自消納，推動提升磷石膏、赤泥等複雜難用(yòng)大宗固廢淨化處理(lǐ)水平，為(wèi)綜合利用(yòng)創造條件。在工(gōng)程建設領域推行綠色施工(gōng)，推廣廢棄路面材料和拆除垃圾原地再生利用(yòng)，實施建築垃圾分(fēn)類管理(lǐ)、源頭減量和資源化利用(yòng)。
（十三）推動利廢行業綠色生産(chǎn)，強化過程控制。持續提升利廢企業技(jì )術裝(zhuāng)備水平，加大小(xiǎo)散亂污企業整治力度。強化大宗固廢綜合利用(yòng)全流程管理(lǐ)，嚴格落實全過程環境污染防治責任。推行大宗固廢綠色運輸，鼓勵使用(yòng)專用(yòng)運輸設備和車(chē)輛，加強大宗固廢運輸過程管理(lǐ)。鼓勵利廢企業開展清潔生産(chǎn)審核，嚴格執行污染物(wù)排放标準，完善環境保護措施，防止二次污染。
（十四）強化大宗固廢規範處置，守住環境底線(xiàn)。加強大宗固廢貯存及處置管理(lǐ)，強化主體(tǐ)責任，推動建設符合有(yǒu)關國(guó)家标準的貯存設施，實現安(ān)全分(fēn)類存放，杜絕混排混堆。統籌兼顧大宗固廢增量消納和存量治理(lǐ)，加大重點流域和重點區(qū)域大宗固廢的綜合整治力度，健全環保長(cháng)效監督管理(lǐ)制度。
五、推動大宗固廢綜合利用(yòng)創新(xīn)發展
（十五）創新(xīn)大宗固廢綜合利用(yòng)模式。在煤炭行業推廣“煤矸石井下充填+地面回填”，促進矸石減量；在礦山(shān)行業建立“梯級回收+生态修複+封存保護”體(tǐ)系，推動綠色礦山(shān)建設；在鋼鐵冶金行業推廣“固廢不出廠”，加強全量化利用(yòng)；在建築建造行業推動建築垃圾“原地再生+異地處理(lǐ)”，提高利用(yòng)效率；在農業領域開展“工(gōng)農複合”，推動産(chǎn)業協同；針對退役光伏組件、風電(diàn)機組葉片等新(xīn)興産(chǎn)業固廢，探索規範回收以及可(kě)循環、高值化的再生利用(yòng)途徑；在重點區(qū)域推廣大宗固廢“公(gōng)鐵水聯運”的區(qū)域協同模式，強化資源配置。因地制宜推動大宗固廢多(duō)産(chǎn)業、多(duō)品種協同利用(yòng)，形成可(kě)複制、可(kě)推廣的大宗固廢綜合利用(yòng)發展新(xīn)模式。
（十六）創新(xīn)大宗固廢綜合利用(yòng)關鍵技(jì )術。鼓勵企業建立技(jì )術研發平台，加大關鍵技(jì )術研發投入力度，重點突破源頭減量減害與高質(zhì)綜合利用(yòng)關鍵核心技(jì )術和裝(zhuāng)備，推動大宗固廢利用(yòng)過程風險控制的關鍵技(jì )術研發。依托國(guó)家級創新(xīn)平台，支持産(chǎn)學(xué)研用(yòng)有(yǒu)機融合，鼓勵建設産(chǎn)業技(jì )術創新(xīn)聯盟等基礎研發平台。加大科(kē)技(jì )支撐力度，将大宗固廢綜合利用(yòng)關鍵技(jì )術、大規模高質(zhì)綜合利用(yòng)技(jì )術研發等納入國(guó)家重點研發計劃。适時修訂資源綜合利用(yòng)技(jì )術政策大綱，強化先進适用(yòng)技(jì )術推廣應用(yòng)與集成示範。
（十七）創新(xīn)大宗固廢協同利用(yòng)機制。鼓勵多(duō)産(chǎn)業協同利用(yòng)，推進大宗固廢綜合利用(yòng)産(chǎn)業與上遊煤電(diàn)、鋼鐵、有(yǒu)色、化工(gōng)等産(chǎn)業協同發展，與下遊建築、建材、市政、交通、環境治理(lǐ)等産(chǎn)品應用(yòng)領域深度融合，打通部門間、行業間堵點和痛點。推動跨區(qū)域協同利用(yòng)，建立跨區(qū)域、跨部門聯動協調機制，推動京津冀協同發展、長(cháng)江經濟帶發展、粵港澳大灣區(qū)建設、長(cháng)三角一體(tǐ)化發展、黃河流域生态保護和高質(zhì)量發展等國(guó)家重大戰略區(qū)域的大宗固廢協同處置利用(yòng)。
（十八）創新(xīn)大宗固廢管理(lǐ)方式。充分(fēn)利用(yòng)大數據、互聯網等現代化信息技(jì )術手段，推動大宗固廢産(chǎn)生量大的行業、地區(qū)和産(chǎn)業園區(qū)建立“互聯網+大宗固廢”綜合利用(yòng)信息管理(lǐ)系統，提高大宗固廢綜合利用(yòng)信息化管理(lǐ)水平。充分(fēn)依托已有(yǒu)資源，鼓勵社會力量開展大宗固廢綜合利用(yòng)交易信息服務(wù)，為(wèi)産(chǎn)廢和利廢企業提供信息服務(wù)，分(fēn)品種及時發布大宗固廢産(chǎn)生單位、産(chǎn)生量、品質(zhì)及利用(yòng)情況等，提高資源配置效率，促進大宗固廢綜合利用(yòng)率整體(tǐ)提升。
六、實施資源高效利用(yòng)行動
（十九）骨幹企業示範引領行動。在煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工(gōng)業副産(chǎn)石膏、建築垃圾、農作(zuò)物(wù)稭稈等大宗固廢綜合利用(yòng)領域，培育50家具(jù)有(yǒu)較強上下遊産(chǎn)業帶動能(néng)力、掌握核心技(jì )術、市場占有(yǒu)率高的綜合利用(yòng)骨幹企業。支持骨幹企業開展高效、高質(zhì)、高值大宗固廢綜合利用(yòng)示範項目建設，形成可(kě)複制、可(kě)推廣的實施範例，發揮帶動引領作(zuò)用(yòng)。
（二十）綜合利用(yòng)基地建設行動。聚焦煤炭、電(diàn)力、冶金、化工(gōng)等重點産(chǎn)廢行業，圍繞國(guó)家重大戰略實施，建設50個大宗固廢綜合利用(yòng)基地和50個工(gōng)業資源綜合利用(yòng)基地，推廣一批大宗固廢綜合利用(yòng)先進适用(yòng)技(jì )術裝(zhuāng)備，不斷促進資源利用(yòng)效率提升。在糧棉主産(chǎn)區(qū)，以農業廢棄物(wù)為(wèi)重點，建設50個工(gōng)農複合型循環經濟示範園區(qū)，不斷提升農林廢棄物(wù)綜合利用(yòng)水平。
（二十一）資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品推廣行動。将推廣使用(yòng)資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品納入節約型機關、綠色學(xué)校等綠色生活創建行動。加大政府綠色采購(gòu)力度，鼓勵黨政機關和學(xué)校、醫(yī)院等公(gōng)共機構優先采購(gòu)稭稈環保闆材等資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品，發揮公(gōng)共機構示範作(zuò)用(yòng)。鼓勵綠色建築使用(yòng)以煤矸石、粉煤灰、工(gōng)業副産(chǎn)石膏、建築垃圾等大宗固廢為(wèi)原料的新(xīn)型牆體(tǐ)材料、裝(zhuāng)飾裝(zhuāng)修材料。結合鄉村建設行動，引導在鄉村公(gōng)共基礎設施建設中(zhōng)使用(yòng)新(xīn)型牆體(tǐ)材料。
（二十二）大宗固廢系統治理(lǐ)能(néng)力提升行動。加快完善大宗固廢綜合利用(yòng)标準體(tǐ)系，推動上下遊産(chǎn)業間标準銜接。加強大宗固廢綜合利用(yòng)行業統計能(néng)力建設，明确統計口徑、統計标準和統計方法，提高統計的及時性和準确性。鼓勵企業積極開展工(gōng)業固體(tǐ)廢物(wù)資源綜合利用(yòng)評價，不斷健全評價機制，加強評價機構能(néng)力建設，規範評價機構運行管理(lǐ)，積極推動評價結果采信，引導企業提高資源綜合利用(yòng)産(chǎn)品質(zhì)量。
七、保障措施
（二十三）加強組織協調。各地發展改革部門要會同科(kē)技(jì )、工(gōng)業和信息化、财政、自然資源、生态環境、住房城鄉建設、農業農村、市場監管、機關事務(wù)管理(lǐ)等部門，切實履行職責，按照職能(néng)分(fēn)工(gōng)，建立責任明确、協調有(yǒu)序、監管有(yǒu)力的工(gōng)作(zuò)協調機制，強化政策聯動，統籌推動本地區(qū)大宗固廢綜合利用(yòng)工(gōng)作(zuò)。各地應對本地區(qū)政策執行情況和産(chǎn)業發展情況進行跟蹤評估，每年定期上報本地區(qū)大宗固廢綜合利用(yòng)情況。
（二十四）強化法治保障。積極推動資源綜合利用(yòng)立法，研究制定建築垃圾、農作(zuò)物(wù)稭稈等大宗固廢綜合利用(yòng)管理(lǐ)辦(bàn)法，鼓勵地方制定大宗固廢綜合利用(yòng)法規。強化執法監管，發揮好生态環境、市場監管、自然資源等部門職能(néng)，嚴格執行固體(tǐ)廢物(wù)污染防治相關法規，形成綜合監管執法合力，對相關違法違規主體(tǐ)和行為(wèi)加大處罰力度。
（二十五）完善支持政策。繼續落實增值稅、所得稅、環境保護稅等優惠政策。鼓勵綠色信貸，支持大宗固廢綜合利用(yòng)企業發放綠色債券。鼓勵地方支持資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業發展。完善市場準入制度，加強事中(zhōng)事後監管，營造公(gōng)平競争市場環境，有(yǒu)效增強資源綜合利用(yòng)産(chǎn)業投資吸引力，引導社會資本加大大宗固廢綜合利用(yòng)投入，不斷探索依靠市場機制推動大宗固廢綜合利用(yòng)的路徑和模式。
（二十六）加強宣傳推廣。組織開展形式多(duō)樣的宣傳活動，通過傳統新(xīn)聞媒體(tǐ)和新(xīn)媒體(tǐ)等多(duō)種途徑宣傳普及大宗固廢綜合利用(yòng)有(yǒu)關知識，提高全民(mín)節約資源和保護環境的意識。充分(fēn)發揮各有(yǒu)關部門、行業協會指導作(zuò)用(yòng)，宣傳大宗固廢綜合利用(yòng)典型案例，推廣典型經驗，激發社會投資動力和活力，營造全社會積極參與的良好氛圍。
國(guó)家發展改革委
科(kē) 技(jì ) 部
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财 政 部
自 然 資 源 部
生 态 環 境 部
住房和城鄉建設部
農 業 農 村 部
市場監管總局
國(guó) 管 局
2021年3月18日
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